作者：中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院推廣與創(chuàng)新研究中心主任、教授 高啟杰

當前，在經濟下行壓力加大、外部環(huán)境多變的復雜形勢下，做好“三農”工作既意義重大，又任務艱巨。與往年一號文件多是聚焦“三農”工作的某一領域不同，2019年的一號文件涉及“三農”工作的多個領域，而且提出了不少必須完成的硬任務。文件強調堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，重點做好8個方面的工作。其中，有些任務是短期的，例如脫貧攻堅，由于近年來全國各級政府的高度重視，到2020年確保現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，按期完成任務應當是不成問題的；而更多的任務則是長期而艱巨的。大致看來，文件中提到的8方面工作可以分解為兩大部分：一部分是基本任務，即前4個方面的工作，另一部分是組織與制度建設和創(chuàng)新，即后4個方面的工作。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，需要在資源配置、產業(yè)布局、基礎設施建設、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公共服務等方面向農業(yè)農村領域傾斜，逐漸矯正產業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的失衡狀態(tài)，從而實現(xiàn)均衡發(fā)展。不難想象，在未來相當長的時期內，農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展都會是國家政策的基本考慮。要使這一政策真正落到實處，關鍵是要促進產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設。

一、產業(yè)發(fā)展是根本

目前，我國經濟面臨下行壓力，農業(yè)發(fā)展自身面臨的問題與挑戰(zhàn)也十分嚴峻，主要表現(xiàn)在農業(yè)發(fā)展的資源和環(huán)境約束日益趨緊，農業(yè)生產經營人員總體素質不高且結構不合理，農業(yè)產業(yè)結構性失衡和區(qū)域布局不科學的問題日益突出，土地流轉和農業(yè)規(guī)模經營面臨巨大挑戰(zhàn)，農業(yè)社會服務體系不完善，農業(yè)生產成本持續(xù)上升，主要農產品的國際競爭力下降。如果農業(yè)不穩(wěn)甚至滑坡，糧食和重要農產品供給不足，不僅會導致物價上漲，使經濟發(fā)展面臨增長下行和物價上行的雙重壓力，而且不利于社會穩(wěn)定。為此，文件提出夯實農業(yè)基礎，保障重要農產品有效供給。未來農業(yè)發(fā)展需要調整速度、優(yōu)化結構和轉化動力，歸根結底就是要轉變農業(yè)發(fā)展方式。只有加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，才能更好地保障糧食安全和食物質量安全，并使我國農業(yè)發(fā)展成為功能多樣、有吸引力、有競爭力的現(xiàn)代產業(yè)，使我國從農業(yè)大國轉變?yōu)檗r業(yè)強國。轉變農業(yè)發(fā)展方式，提高農業(yè)發(fā)展質量，需要加強農業(yè)技術創(chuàng)新，加快突破農業(yè)關鍵核心技術的研發(fā)與推廣，同時需要培育新型農業(yè)生產經營與服務主體，構建現(xiàn)代農業(yè)生產經營與服務體系。此外，還要統(tǒng)籌兩個市場和兩種資源，積極培育競爭優(yōu)勢，科學確定國內重要農產品保障水平，提高國內安全保障能力。

農民是農業(yè)和農村發(fā)展的主體，農民增收和就業(yè)是農村發(fā)展的核心問題?，F(xiàn)階段，農民增收與職業(yè)轉型面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在農民增收的難度日益加大，農民職業(yè)轉型面臨能力不足和保障缺乏問題，農民投資創(chuàng)業(yè)面臨諸多困境。為此，文件提出發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產業(yè)，拓寬農民增收渠道。未來需要拓展農業(yè)功能，優(yōu)化產業(yè)結構，促進農村產業(yè)融合發(fā)展。拓展農業(yè)多種功能是新時期農業(yè)生存、發(fā)展和壯大的必然要求，發(fā)展綠色農業(yè)、循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等是現(xiàn)階段較好的選擇。調整、優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構必須按經濟規(guī)律辦事，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學安排。具體而言，就是要堅持以資源稟賦為基礎、以市場需求為導向，滿足人們對農產品多樣化的需求；實行區(qū)域化布局、專業(yè)化生產，推動優(yōu)勢、特色農產品向優(yōu)勢產區(qū)集中，形成優(yōu)勢農產品產業(yè)帶；促進糧經飼統(tǒng)籌和農林牧漁結合，更加合理地利用各種農業(yè)資源；推進農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈建設，重視發(fā)展農產品的深精加工和綜合利用，提高農產品的附加值和農業(yè)的綜合效益。

在發(fā)展農村產業(yè)過程中，要因地制宜地采用多種方式促進一二三產業(yè)深度融合發(fā)展。當前尤其應當重視建設數(shù)字鄉(xiāng)村、發(fā)展農村電子商務、發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務業(yè)特別是生產性服務業(yè)、升級產業(yè)集群。

二、鄉(xiāng)村建設是重點

隨著工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會轉型日益加快，轉型中面臨的矛盾和問題也日益凸顯。主要表現(xiàn)在：農村空心化問題日益突出，農村資源資產浪費嚴重；農村基層民主政治建設滯后，鄉(xiāng)村治理陷入困境；農村社會事業(yè)發(fā)展緩慢，公共服務需求難以滿足；農村污染現(xiàn)象嚴重，生態(tài)環(huán)境亟待改善。為此，文件提出扎實推進鄉(xiāng)村建設，加快補齊農村人居環(huán)境和公共服務短板。

新時期，加快農村全面轉型，促進農村社會發(fā)展與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須全面激活主體、要素和市場，激發(fā)農村發(fā)展的活力和動力。為此，需要重點做好以下幾個方面的工作：構建和完善鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；充實鄉(xiāng)村資源，促進城鄉(xiāng)資源要素雙向流動；完善農村基本公共服務供給，提升農村社會發(fā)展水平；守住鄉(xiāng)土文明傳統(tǒng)，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。

基于農業(yè)農村發(fā)展的經驗與教訓，鄉(xiāng)村建設必須重視農民發(fā)展能力的提升，從而增強發(fā)展的內生動力。農民的自身發(fā)展能力和競爭力不足不僅表現(xiàn)在就業(yè)與增收能力方面，而且還表現(xiàn)在政治參與能力、思想觀念、綜合素質等諸多方面。未來在提升農民發(fā)展能力上，除了繼續(xù)創(chuàng)造條件增加農民收入、維護農民各種合法權益外，應當更多地關注人力資源的開發(fā)。開發(fā)人力資源主要就是加強對農民的教育培訓，把農村人力資源變成人力資本，使農民具有持續(xù)發(fā)展的能力。

近期，提升農民發(fā)展能力的當務之急是要加強新型職業(yè)農民教育培訓。針對新型職業(yè)農民的培訓，需要在培訓需求評估的基礎上因地制宜地設計培訓項目。不僅要在新技術上進行培訓，而且還要在知識、技能、觀念、行為改變等方面進行系統(tǒng)的培訓。通過培養(yǎng)新型職業(yè)農民成長中的企業(yè)家能力，推進職業(yè)農民從純生產型向生產經營型轉變，使其成為能夠自主經營、有競爭力的市場主體。

三、制度創(chuàng)新是保障

農業(yè)農村發(fā)展過程中，在使市場對資源配置起決定性作用的同時，還必須發(fā)揮政府的行政與立法職能，制定必要的政策與法規(guī)，通過有關的制度安排提供良好的宏觀環(huán)境。為此，文件在組織與制度建設方面提出：全面深化農村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力；完善鄉(xiāng)村治理機制，保持農村社會和諧穩(wěn)定；發(fā)揮農村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設；加強黨對“三農”工作的領導，落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針。

未來，需要重點從提升農業(yè)競爭力、農民發(fā)展能力和鄉(xiāng)村治理能力上完善農業(yè)農村發(fā)展的政策與制度安排。

在提升農業(yè)競爭力方面，需要實行嚴格的耕地保護制度，加大基礎設施建設和維護力度；建立健全推進農業(yè)綠色發(fā)展和食品生產安全管理的法律法規(guī)；健全農業(yè)保險制度，完善農業(yè)補貼政策；構建新型農業(yè)生產經營與服務體系，促進農業(yè)發(fā)展全面轉型；改革和完善支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的科技創(chuàng)新與推廣體系；構建與世界農業(yè)對接的機制。

在提升農民發(fā)展能力方面，需要加強新型職業(yè)農民培育制度建設；消除農民進入要素市場的障礙，賦予農民更多的權利；構建和完善新型農民創(chuàng)業(yè)服務體系。

在提升鄉(xiāng)村治理能力及促進農村社會發(fā)展方面，需要完善農村基層民主政治建設的制度環(huán)境，創(chuàng)新農村基層治理機制；完善返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持政策，全面激活農村資源要素；完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度以及基本公共服務制度；重視社區(qū)發(fā)展規(guī)劃及相關制度安排，建設宜居宜業(yè)宜游的美好家園。