摘 要:中國共產黨成立百年來，探索并形成了豐富且寶貴的城市治理實踐經(jīng)驗，為建設適應國情、符合時代的城市治理道路奠定了基礎、指明了方向。在城市治理歷程中，中國共產黨的領導是根本保證，以人民為中心是根本立場，兼收并蓄、以我為主的學習態(tài)度則是探索具有中國特色的城市治理模式的重要條件。

關鍵詞:城市治理 中國共產黨 現(xiàn)代化建設

【中圖分類號】D23 【文獻標識碼】A

城市是現(xiàn)代文明的標志，在現(xiàn)代化建設全局中占據(jù)重要地位，城市治理也因此成為國家治理體系中的重要內容。當下，前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代多重語境的交錯、中西文明間的差異與分歧使中國的城市治理面臨著復雜形勢。學界已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，西方語境中的城市治理難以適應中國國情，中國城市治理的目標、方法必定要有所不同。要解析這種不同，就要追溯中國共產黨構想、探索并實踐城市治理的起點，即新民主主義革命時期，以及社會主義革命和建設時期。同時，中國共產黨在不同歷史時期對城市治理有著不同認識，從新民主主義革命時期的構想階段到今天的全面布局階段，中國共產黨治理城市的歷程也是中國城市治理現(xiàn)代化的進程。以此觀之，從百年黨史的角度切入城市治理將有助于建設適應國情、符合時代發(fā)展需要的城市治理道路。

中國共產黨探索城市治理的歷史進程

新民主主義革命時期，中國共產黨形成了以工業(yè)化為核心、整合城市社會的城市治理構想。20世紀20—30年代，中國共產黨人在探索革命道路的過程中引入了馬克思主義關于城市發(fā)展規(guī)律的論述，并根據(jù)這些論述，對中國城市進行了分析，發(fā)現(xiàn)不合理的城鄉(xiāng)關系對于城市和鄉(xiāng)村發(fā)展皆無益處，而這種城鄉(xiāng)關系從根本上源于帝國主義借由城市實現(xiàn)的侵略。打破這種現(xiàn)象的關鍵在于推動城市工業(yè)化和農村集體化。解放戰(zhàn)爭后期，中國共產黨治理石家莊等城市的實踐為接管城市提供了經(jīng)驗教訓。中共七屆二中全會提出，黨的工作重心由農村轉移到城市，并將恢復和發(fā)展城市中的生產作為中心任務。城市治理成為中國共產黨治國理政的重要內容。縱觀新民主主義革命時期中國共產黨城市治理的構想與實踐，發(fā)展工業(yè)始終居于中心位置，這是因為在當時，只有發(fā)展工業(yè)才能實現(xiàn)救亡圖存的目標、實現(xiàn)民族獨立和國家富強。然而，當時中國實現(xiàn)現(xiàn)代化與工業(yè)化仍面臨一些阻礙，掃清阻礙需要建立直達基層的政權體系，增強國家對社會的控制與動員能力。中國共產黨為革命需要而在基層廣泛建立的政權組織符合了這一要求，為1949年后整合城市社會創(chuàng)造了藍本。時代要求中國共產黨承擔起締造民族國家的任務，這賦予了國家在城市治理中的突出地位，也使中國的城市治理道路從萌芽時期就具備了與西方不同的特點。

社會主義革命和建設時期，中國共產黨的城市治理以“生產城市”為目標，在國家主導下發(fā)揮人民群眾的能動性，建設平等的城市空間。結合馬克思主義基本原理和中國國情，中國共產黨將“生產城市”設定為城市治理的總目標，要求城市建設為社會主義工業(yè)化和人民群眾服務。城市治理的第一步是整合城市社會。中國共產黨結合中國革命取得勝利的經(jīng)驗在城市解散或收編了原有的社會組織，建立起由國家主導的嚴密組織體系。居民被編入各個單位，由“個體人”變?yōu)?ldquo;單位人”。城市社會的整合意味著國家有能力大規(guī)模調用社會資源以服務于工業(yè)化目標。發(fā)動群眾成為開展大規(guī)模社會運動、進行基礎設施建設的“法寶”，有效地彌補了后發(fā)現(xiàn)代化國家工業(yè)化進程中資源的缺乏。此外，中國共產黨的社會理想也反映在此時的城市治理中。城市治理堅持為人民服務的理念，構建能有效改善人民生活境遇、促進平等的城市空間。從新中國成立起，中國共產黨就開始治理城市中的落后地區(qū)，通過自來水、煤氣、公共交通等服務的普及，改善了人民群眾的生活條件。從這一角度講，以人民為中心、發(fā)展成果由人民共享的治理思路在城市治理探索的初期就已經(jīng)顯現(xiàn)。在這一時期，中國共產黨以發(fā)展工業(yè)為旨歸治理城市，相應地整合城市社會，動用社會力量完成現(xiàn)代化目標，成功建立起了相對完整的工業(yè)體系。治理中的民生、平等理想也是應對城市治理現(xiàn)代化中兩極分化趨勢的寶貴財富。不過，城市空間被分割，影響了城市的集中建設和治理，個體自由、社會活力的缺乏限制了城市發(fā)展的內生動力，生產為主的治理思路限制了民生的改善，這些弊端逐步顯現(xiàn)，成為改革開放新時期城市治理迫切需要解決的問題。

改革開放新時期，中國共產黨從城市的多種功能與重要意義出發(fā)，推動建立激發(fā)城市活力、適應改革開放的城市治理制度。以1978年第三次全國城市工作會議為起點，城市在政治、經(jīng)濟、文化、信息等多方面的功能逐漸得到重視與發(fā)揮，以工業(yè)為核心功能、人為壓制城市發(fā)展以消滅城鄉(xiāng)差別的做法被放棄。同時，中國共產黨努力彌補多年以來的基礎設施“欠賬”，大力興修住房、改善城市環(huán)境以滿足民生需要。中國共產黨以經(jīng)濟特區(qū)和部分沿海城市為試點，在土地、金融、非公有制經(jīng)濟等方面嘗試激發(fā)城市活力。1984年，中國共產黨開展城市經(jīng)濟體制改革，適時指出了城市在社會主義現(xiàn)代化建設中的主導作用，要求充分發(fā)揮城市的中心作用，形成以城市為依托的經(jīng)濟區(qū)，調整城市政府的職能。和前三十年的城市治理相比，政企分開的城市經(jīng)濟體制改革將城市從條塊分割、封閉式的經(jīng)濟管理體制中解放出來，也意味著個人進一步從“單位人”的狀態(tài)中解放出來，隨之而來的是城市第三產業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟結構的轉變。為形成以城市為依托的經(jīng)濟區(qū)，中國共產黨開始以上海等地為試點開展城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從區(qū)域高度規(guī)劃、治理各個城市。以城市為依托的區(qū)域經(jīng)濟競爭為改革開放以來出現(xiàn)經(jīng)濟奇跡創(chuàng)造了條件。但是，市場化導致城市建設中也出現(xiàn)了一些無序現(xiàn)象，中國共產黨多次強調城市規(guī)劃的嚴肅性，并出臺《中華人民共和國城市規(guī)劃法》以規(guī)范城市的規(guī)劃和建設。1992年，建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標確定，經(jīng)營城市、提高城市競爭力也成為城市治理的重要目標，其中，城市間的競爭涉及城市財政與市政管理、產業(yè)基礎等領域，這對城市治理的水平提出了更高要求。改革開放也激發(fā)了城市社會群體的力量，城市居民委員會的組織建設得到全面恢復和完善。非政府組織等一系列社會組織的出現(xiàn)促使城市治理協(xié)調好各主體間關系。長期快速的城鎮(zhèn)化過程也帶來了城鄉(xiāng)差距拉大等問題。中國共產黨依據(jù)以人為本的執(zhí)政理念，構建和諧社會，把“三位一體”的布局擴展為包括社會建設在內的“四位一體”，同時統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。改革開放新時期是城市治理思路的轉折、發(fā)展期，中國共產黨在繼承、反思前三十年經(jīng)驗教訓的基礎上，在改革開放的新背景下探索城市治理的目標、手段，為城市活力和社會力量“松綁”，為城市參與市場經(jīng)濟、國際競爭創(chuàng)造了多方面的有利條件。這一時期的城市也為治理提出了新的問題，城市競爭要求政府轉變職能、處理好各種社會組織間的關系、解決好城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的社會矛盾，奉行增長主義的城市發(fā)展也帶來了環(huán)境的惡化、居民收入差距的拉大等問題。這些問題的出現(xiàn)推動了中國共產黨城市治理探索的進一步發(fā)展。

進入中國特色社會主義新時代，中國共產黨以“新型城鎮(zhèn)化”為指導，建立共建共治共享的城市治理模式，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。“新型城鎮(zhèn)化”的提出標志著中國共產黨城市建設思想進入新階段，對城市治理現(xiàn)代化提出了新的要求。“新型城鎮(zhèn)化”新在將以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化作為基本原則，把以人為本作為核心。為了實現(xiàn)以人為本，新型城鎮(zhèn)化要求有序推進農業(yè)轉移人口市民化、破除城市內部二元結構、注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化、推進基本公共服務均等化、推動城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展。城市的競爭力、活力離不開高水平的管理，民眾對城市的意見大多集中于城市的管理和服務方面，因此要加強城鎮(zhèn)化管理，把握好政府與市場、中央和地方的關系。也就是說，城市發(fā)展的現(xiàn)實呼喚著治理模式的進步。中國共產黨通過城鎮(zhèn)化工作會議、城市工作會議等有關會議和文件對新時代的城市治理作了周密部署。

首先，新時代的城市治理要以人為本，堅持人民城市為人民。多年來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶來了城市環(huán)境惡化、貧富兩極分化、社會矛盾增加等問題，城市治理必定要回應這些問題，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。習近平總書記強調：“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。”以人民為中心的城市治理將以創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境為己任，把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。其次，新時代的城市治理要統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。政府要抓住城市管理和服務的重點，改變粗放型管理方式，加強城市精細化管理，以深化改革破除體制機制障礙。面對矛盾和問題，城市治理應堅持堵疏結合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標本兼治、重在治本的原則，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。政府還要從宏觀和全局層面配置重要資源，重點保障基本公共服務，彌補市場缺陷。城市政府將由“劃槳人”轉變?yōu)?ldquo;掌舵人”。新時代的城市治理更加重視市民和社會的作用。市民是城市建設與發(fā)展的主體，要尊重其對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權。市民和社會的參與貫穿在新時代城市治理的方方面面：以社會主義核心價值觀提高企業(yè)、社會組織、市民參與城市治理的意識和能力；倡導文明、節(jié)約、綠色的消費方式和生活習慣，使全社會共同參與改善環(huán)境；鼓勵社會資本參與城市建設、經(jīng)營與管理；完善社會參與機制，發(fā)揮專家和民眾在規(guī)劃實施監(jiān)督等方面的作用；在進一步強化街道、社區(qū)黨組織領導核心作用的基礎上，城市治理機制的完善將帶動基層群眾自治組織、社區(qū)社會組織建設，進而實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動?？傊聲r代的城市治理堅持協(xié)調協(xié)同，“盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”，構建共建共治共享的社會治理模式。

中國共產黨探索城市治理的歷史經(jīng)驗

中國共產黨的百年歷史蘊含著豐富的治國理政經(jīng)驗，是探索國家治理取之不盡、用之不竭的寶庫。城市在人類文明演進中占據(jù)重要地位，但城鄉(xiāng)對立、城市發(fā)展對環(huán)境的影響等問題至今仍困擾著人類。中國共產黨有關城市治理的理論與實踐為這些問題的解決提供了寶貴經(jīng)驗。

中國共產黨的領導是使城市治理適應國情、適應時代發(fā)展的根本保證。中國的城市治理曾發(fā)生三次大的轉折。第一次轉折發(fā)生在社會主義革命與建設時期，中國共產黨為實現(xiàn)工業(yè)化目標、在城市中建構起具有高效整合、動員能力的“單位社會”，使城市治理承擔起時代使命，也確立了政府在新中國城市治理演進中的重要地位。第二次轉折發(fā)生在改革開放后，總體性社會逐漸解體，中國共產黨在改革開放的進程中激發(fā)了城市活力，使城市治理適應社會主義市場經(jīng)濟的新形勢。第三次轉折發(fā)生在中國特色社會主義新時代，中國共產黨已經(jīng)積累了豐富的城市治理經(jīng)驗，提出并完善了以人民為中心的城市治理思路。這一思路強調在發(fā)揮好政府作用的同時，處理好政府、社會、市民之間的關系，形成城市發(fā)展的合力，既符合當代中國國情，又為社會治理提供了有益經(jīng)驗?？傊袊伯a黨使當代中國的城市治理繼往開來，堅持中國共產黨的領導才能在新的時代條件下繼續(xù)推進城市治理現(xiàn)代化。

以人民為中心是中國共產黨領導、探索城市治理一直以來的根本立場。中國共產黨人的初心與使命是為中華民族謀復興，為中國人民謀幸福，這體現(xiàn)在各個時期的城市治理中。在社會主義革命與建設時期，中國共產黨以基礎設施和公共服務的普及塑造平等的城市空間、消除嚴重的兩極分化。改革開放時期，中國共產黨順應人民日益增長的物質文化需要，在改革開放的浪潮中發(fā)揮城市讓生活更美好的作用，還及時注意到了城市中出現(xiàn)的矛盾與問題，把社會建設提升到了新的高度。如今，中國共產黨旗幟鮮明地將“人民城市為人民”作為城市工作的出發(fā)點和落腳點，以推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化滿足人民對美好生活的向往?？梢哉f，以人民為中心的根本立場是中國共產黨使城市治理符合國情、適應時代發(fā)展的重要原因，也是中國城市治理的獨特優(yōu)勢。

兼收并蓄、以我為主的學習態(tài)度是探索具有中國特色的城市治理模式的重要條件。中國城市治理的演進離不開對其他國家經(jīng)驗教訓的學習借鑒。如，新中國成立初期，蘇聯(lián)的幫助使中國共產黨開始把馬克思、恩格斯的城市論述及自身的社會理想落實于城市治理中。改革開放后，對歐美國家城市治理經(jīng)驗教訓的學習借鑒使城市治理適應時代發(fā)展。與此同時，中國共產黨始終把以我為主、為我所用作為學習原則。早在上世紀50年代中期，中國共產黨就開始針對性更改蘇聯(lián)經(jīng)驗中不適宜中國的部分。改革開放后，中國共產黨也在向歐美國家學習的歷程中旗幟鮮明地堅持探索具有中國特色的城市發(fā)展道路。在全球化的世界中，城市治理模式之間的學習、交融是大勢所趨，但只有從本國國情出發(fā)，探索出的城市治理模式才能真正具有持久的生命力和世界意義。

近代以來的歷史進程賦予了西方對現(xiàn)代化理論的話語霸權。中國正在為廣大發(fā)展中國家探索一條走向現(xiàn)代化同時又能保持自身獨立性的道路，有關城市治理的理論與實踐正是這條道路的重要組成部分。面對當代中國的城市治理新模式，學界理應及時跟上，向世界講好中國故事、貢獻中國智慧。

【本文作者為中國人民大學馬克思主義學院副院長、教授，中共黨史黨建研究院研究員；本文系中國人民大學21世紀中國馬克思主義研究協(xié)同創(chuàng)新中心階段性成果、中國人民大學馬克思主義學院科研基金項目“中國共產黨城市建設思想的邏輯與歷史”階段性成果；中國人民大學馬克思主義學院博士生馬騁對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]范逢春：《新中國70年治理現(xiàn)代化：基本經(jīng)驗與未來展望》，《國家治理》，2019年6月第2期。

[2]宋學勤：《“與民族國家的建構同步”：中共城市社會整合思想與實踐（1949-1957）》，《黨史研究與教學》，2017年第3期。

責編：臧雪文

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