【資政場(chǎng)】

作者：鞏固（北京大學(xué)法學(xué)院研究員，北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任）

法律制度如何讓天更藍(lán)、水更綠、土更凈？各界高度關(guān)注的生態(tài)環(huán)境法典編纂邁出關(guān)鍵一步——生態(tài)環(huán)境法典草案4月27日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)首次審議。生態(tài)環(huán)境法典是新中國(guó)成立以來第二部以法典命名的法律，是中國(guó)立法史上具有里程碑意義的重大立法。

我國(guó)早期生態(tài)保護(hù)相關(guān)立法具有單要素、分部門、資源化傾向，呈現(xiàn)多頭治理、“碎片化”特質(zhì)。黨的十八大以來，我國(guó)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，制定長(zhǎng)江保護(hù)法、濕地保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等，著眼生態(tài)價(jià)值，強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)。生態(tài)保護(hù)法律體系漸趨完備，系統(tǒng)治理能力不斷提升。

力促生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范深度整合

理想的生態(tài)保護(hù)立法不僅需要立新法、補(bǔ)短板，還要對(duì)既有立法作重大修改，進(jìn)行深度整合，實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)、概念術(shù)語(yǔ)、制度規(guī)則、實(shí)施機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。而這是任何僅著眼具體領(lǐng)域和特別事項(xiàng)的常規(guī)單行立法所力不能逮的，比如山、水、林、田、湖、草、沙以及海域、海島、野生動(dòng)植物等不同生態(tài)要素的保護(hù)性規(guī)范散見于十多部單行法律之中，這些法律具有時(shí)間跨度大、理念內(nèi)容差異大的特點(diǎn)。另外，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的環(huán)境資源綜合管理和協(xié)同治理需要對(duì)央地之間、部門之間相關(guān)責(zé)權(quán)利做重大調(diào)整。在通常僅由特定部門主導(dǎo)的“部門立法”機(jī)制下，相關(guān)問題往往難以得到明確規(guī)定和妥善解決。由此，生態(tài)系統(tǒng)治理的全面實(shí)現(xiàn)必須破解這些法律障礙，對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。

法典具有統(tǒng)一法律規(guī)則的體系化功能和法律位階更高的優(yōu)勢(shì)，正是解決上述問題的妙方。作為基本法律，可直接針對(duì)相關(guān)事宜作出具有優(yōu)先性的規(guī)定而無(wú)須逐個(gè)修法。國(guó)家基本典章的定位和寬廣的調(diào)整范圍，也能使法典跳出部門局限，進(jìn)行更具全局性思考，對(duì)相關(guān)跨區(qū)域、跨部門事務(wù)作出更加高遠(yuǎn)、權(quán)威的判斷，形成更加合理、明確的規(guī)則，從根本上解決生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的老大難問題。就此而言，生態(tài)環(huán)境法典編纂實(shí)為全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)治理所必須。

夯實(shí)生態(tài)系統(tǒng)治理的法治根基

生態(tài)環(huán)境法典草案“生態(tài)保護(hù)編”須轉(zhuǎn)變以往以單一生態(tài)要素為保護(hù)目標(biāo)的立法思路，突出系統(tǒng)保護(hù)理念，為生態(tài)系統(tǒng)治理的全面實(shí)現(xiàn)確立基礎(chǔ)規(guī)范，形成系統(tǒng)框架，夯實(shí)法治根基。

首先，制定自然公產(chǎn)條款，明確重要自然物歸全民所有，為規(guī)范國(guó)家管理、保障公眾利用奠定法理基礎(chǔ)、提供規(guī)范依據(jù)。綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富，是人民群眾的共有財(cái)富。法典應(yīng)通過規(guī)定重要自然物的“公產(chǎn)”身份，確立全民所有、國(guó)家管護(hù)、公眾利用、效益共享的基本原則。由此，既為法典授予國(guó)家機(jī)關(guān)的“支配性管理”提供法理基礎(chǔ)和規(guī)范依據(jù)，又可為相應(yīng)職權(quán)行使提供規(guī)范和指引，并為確認(rèn)和保障公眾合法權(quán)益奠定法律基礎(chǔ)，確保實(shí)現(xiàn)以人民為中心。

其次，明確管護(hù)職責(zé)，妥善處理國(guó)有資源所有者職責(zé)與生態(tài)保護(hù)監(jiān)管權(quán)關(guān)系，構(gòu)建分工合理、權(quán)責(zé)清晰、富于激勵(lì)的管理體制。充分保護(hù)生態(tài)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用是自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的題中應(yīng)有之義，不同政府機(jī)關(guān)在實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)管和治理等職能上，存在重疊交叉。法典應(yīng)通過管理體制條款明確不同政府機(jī)關(guān)在生態(tài)保護(hù)方面的職責(zé)范圍，消除重疊沖突、實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

再次，辯證處理自然資源與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系，以實(shí)體自然物為基礎(chǔ)安排篇章結(jié)構(gòu)，融生態(tài)保護(hù)與資源保護(hù)于一體，形成價(jià)值綜合、邏輯一致、方便實(shí)施的規(guī)范體系?，F(xiàn)代大環(huán)保視野下，重要自然物質(zhì)和空間，既是可利用的自然資源，又是榮損與共的生態(tài)系統(tǒng)或其構(gòu)成要素，相關(guān)保護(hù)性規(guī)范往往兼具經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多重價(jià)值。草案以水、土、林、海等主要自然物類型為基礎(chǔ)劃分章節(jié)，把與之相關(guān)的各種保護(hù)性規(guī)范集中在同一章節(jié)。如此，可消除散見于不同立法的同類規(guī)范的不一致性，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化整合，并融合不同價(jià)值目標(biāo)和功能，充分發(fā)揮法典的體系化優(yōu)勢(shì)和制度整合功能。

最后，專章規(guī)定生態(tài)退化防治與改善?，F(xiàn)行法重管制輕預(yù)防、重“止損”輕“改善”。法典應(yīng)融合水土保持、防沙治沙相關(guān)立法，對(duì)水土流失，土地沙化、鹽堿化、石漠化等生態(tài)退化問題作專章規(guī)定，既預(yù)防生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，又改善生態(tài)質(zhì)量；并應(yīng)專設(shè)生態(tài)修復(fù)一節(jié)，統(tǒng)籌修復(fù)資金，規(guī)范修復(fù)實(shí)施。

《光明日?qǐng)?bào)》（2025年07月05日 05版）